牛昉:退耕还林(草)的实践经验与启示-陕西省社会科学院

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牛昉:退耕还林(草)的实践经验与启示
发布时间:2019-10-25     作者:陕西网   访问量:258次   分享到:

20年前发端于陕西延安吴起的退耕还林(草)是党中央、国务院实施西部大开发,改善生态环境的重大战略举措,是一项集生态、经济与社会效益于一体的跨世纪系统工程。政策的实施对我国尤其是西部地区经济和社会发展产生了巨大而深远的影响。它标志着传统的以过量消耗自然资源、破坏生态环境为代价的经济增长模式的终结,是西部大开发背景下我国大农业空间结构的战略性调整。陕西是全国退耕还林(草)重要区域和最早试点省份之一。陕北又是陕西退耕还林(草)集中的难点重点地区,生态环境问题的严重性、多样性与经济社会发展相对落后交织在一起,涉及的面广,治理难度大。因此,在政策推进的过程中,陕西结合当地的实际情况,坚持因地制宜,尊重并充分发挥广大人民群众的聪明才智,在实践中探索总结,积累了丰富的极有价值的经验。

一、政策引导与群众积极参与是退耕还林(草)全面推进的基础

1999年8月6日,时任国务院总理朱镕基来延安视察,在宝塔区燕沟流域提出了“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的十六字治理措施。之后,国家通过出台一系列文件法规将这一政策具体化、制度化,以保证退耕还林(草)的顺利推进。2000年3月国家林业总局下发了《关于开展2000年长江上游、黄河中上游地区退耕还林试点示范工作的通知》,同年9月国务院发出《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》,2002年国务院下发了《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》,同年12月颁布了《退耕还林条例》,2003年中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》重新定位了林业的生态地位,明确提出完善林业产权制度、加快推进林地承包地流转以及发展非公有制林业。并针对试点中政策执行情况及存在的问题,对退耕还林(草)政策的目标、原则、范围、组织管理、规划设计、造林管护、检查验收、钱粮兑现等进行了重申、补充和完善,并以立法的形式加以确定。各地政府精心组织,及时足额将补助的钱粮发放到农民手中,赢得了农民的信任与支持,激发了他们治山治水、搞好退耕还林(草)工程的积极性、主动性和创造性,使山区群众真正成为实施退耕还林(草)的主体。如陕北白于山区山大沟深,退耕地离家很远,有的农民每天背着干粮走几十里山路去植树造林,正是广大农民的这种高度热情和吃苦耐劳精神,成为退耕还林(草)顺利进行的基础。

二、各级政府精心组织是退耕还林(草)顺利实施的保障

退耕还林(草)再造一个山川秀美的西北地区,是西部大开发一项重要而艰巨的任务。按照中央提出的“退耕还林、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的政策措施要求,转变发展思路,坚持把生态环境建设作为实施西部大开发的切入点和首场战役,把退耕还林(草)、建设秀美山川确定为陕西相当长一个时期内的重大任务。为此,成立了以省长为组长的山川秀美工作领导小组,林业、计划、财政、粮食等相关部门负责人为领导小组成员,全面统筹谋划陕西退耕还林(草)的组织实施。坚持先行试点、规范运作、保证质量、稳步推进,先后制定了《陕西省退耕还林(草)试点粮食供应暂行办法》《陕西省退耕还林(草)试点资金报账制暂行办法》和《陕西省退耕还林(草)种苗生产供应暂行办法》,摸索出了一套行之有效的补助钱粮兑现工作方式。实事求是地核实退耕还林(草)面积,并将退耕还林(草)补助钱粮兑现纳入政务、村务公开内容,通过兑现到户表在村公布,兑现到村表在乡公布,兑现到乡表在县公布的“张榜公布,三榜定案”方式,保证了退耕还林(草)补助钱粮兑现的公开、公平和公正性,确保如期将粮食补助、现金补助、种苗和造林补助兑现到退耕户手中,使国家退耕还林(草)政策得到全面落实。

三、探索出多位一体的生态建设新模式

陕西延安在实践中逐步摸索出以恢复和治理生态环境为中心的综合治理,形成“封、改、退、还、建”以及“四结合”等多位一体的生态建设新模式,确保了退耕还林(草)工程积极稳妥地向前推进。“封”就是封山禁牧,防止人为破坏,充分依靠自然界自身的修复能力恢复植被。“改”就是改良品种,改变饲养方式。“退”就是将25度以上的低产坡耕地都退了下来。“还”就是将退耕地和荒山荒地还林还草。“建”就是建设高标准基本农田,根据当地区域不同特点,确定基本农田建设标准。并坚持“四个结合”,即把大面积封禁与小流域治理结合起来;把退耕还林(草)与调整产业结构结合起来;把发扬艰苦奋斗精神与依靠科技进步结合起来;把政府的行政推动与利益机制的调动结合起来。

四、把退耕还林(草)与生态产业发展有机结合起来

退耕还林(草)政策实施以来,陕西退耕地区因地制宜做了大量的探索实践,形成了各具特色的产业种类,成为当地经济社会发展和人民群众生活的重要支撑。畜草业既是陕北地区的传统产业,也是退耕还林(草)后逐步形成的一个发展潜力非常大的新产业,紫花苜蓿、沙棘、沙打旺等种植面积的扩大、生产能力的提高,既有很好的绿化、改善生态环境和水土保持功效,又为发展养殖业提供了丰富的绿色原料。林果业是陕北地区退耕后兴起的又一重要产业,苹果、红枣、仁用杏等已经形成种植规模,洛川苹果、延川红枣等品牌已为国内外消费者所认可,市场占有率逐年提高,林果业的迅速兴起,使退耕后因耕地面积减少的农户家庭收入有了新的保障,同时使农产品加工业在陕北地区快速成长。大量的农村劳动力从广种薄收、隔山种地的传统农业生产方式中解脱了出来,集中精力经营高效农业、特色农业和精品农业,二、三产业也有了较快发展,大量的农村劳动力向城镇转移,这是延安在产业培育与发展中出现的一个新景象。按照“民营、民建、民管”的原则,培育和发展了一批产业化经营的龙头企业,组建各类流通中介组织和专业合作组织,提高农产品生产、加工、运输和销售等环节的组织化水平以及与市场对接的能力,真正使农村主导产业成为退耕后农民增收的主渠道。

退耕还林(草)从1999年启动到现在已经20年了。20年来,经过两轮的实施,这项被退耕还林(草)地区广大群众视为“天”字号的工程,已逐步深入人心,引起全社会的广泛关注。20年来,在国家退耕还林(草)补偿政策的有力推动下,不仅确保了当地老百姓的实际利益,也展示出生态环境改善所带来的长远利益,因而这一政策得到了当地政府和广大农民群众的广泛支持和拥护。实施范围在不断扩大,参与群众也持续增加,退耕还林(草)地区局部生态状况得到明显改善,广大农民从国家政策中获得相对稳定的收益,农村产业结构也在不断的调整和优化之中,政策实施的近期成效显著。

20年后的今天,当我们回过头来重新审视这项世界上投资最大、政策性最强、涉及面最广、群众参与程度最高的生态工程时,我们可以清晰地看到政策的实施取得了巨大的成就,取得这些成就最为关键的是国家一系列补偿政策有效解决了生态与生存之间的突出矛盾,使日益恶化的生态环境得到明显改善,同时,也极大地拓展了退耕还林(草)地区的发展空间,形成了生态、经济、社会良性互动的新格局。随着后退耕还林(草)时代的到来,需要我们牢固树立“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念,持续抓好退耕还林(草)工作,切实巩固退耕还林(草)成果,不断提高退耕还林(草)质量,将生态建设与经济社会发展统筹协调推进。

一是持续推进退耕还林(草),进一步增强人民群众福祉。新时代,我国社会主要矛盾的转化,人民群众对美好生活的需求日益广泛多元,尤其是对干净的水、新鲜的空气、洁净的食品、茂密的森林、广袤的草原和优美宜居的生活环境等的要求越来越高。习近平总书记指出,“良好的生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉”。退耕还林(草)是我国生态建设中具有保护和恢复功能的基础性工程,经过20年的实施,极大地改变了退耕还林(草)地区乃至全国的生态状况,也积累了极其丰富和宝贵的经验。民之所望、政之所向。我们要顺应人民群众从“求温饱”到“求环保”的热切期待。

二是加强生态环境保护制度建设,巩固退耕还林(草)成果。习近平总书记指出,“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可行保障”。退耕还林(草)既是生态建设工程,也涉及到对生产关系的调整,建立和完善法律法规是确保其顺利实施的根本途径。退耕还林(草)20年来,中央、地方政府和数以万计的广大农民,投入了大量的人力、物力和财力,今天的成就来之不易、十分宝贵,因此,只有用最严格的制度最严密的法治加以保护,让制度成为刚性约束和不可触碰的高压线,以此倒逼生产方式和生活方式变革,从而防范和化解生态环境风险,建构人与自然互动互促的良好关系。

三是调整和优化林草结构,促进退耕还林(草)可持续发展。退耕还林(草)工程的实施,使以延安为代表的黄土高原植被明显增加,生态功能大幅提升,社会经济发展呈现出良好的发展态势,实现了生态环境保护和社会经济发展的双赢。但同时,也面临林草比例、林种结构不合理的情况,由于陕北本来就是水资源短缺地区,再加上因植被恢复使耗水量大幅增加,从长远看会直接影响到水土保持乃至生态效果,并制约退耕还林(草)的可持续发展。因此,要通过优化林草比例、林种结构,降低高耗水的农产品种植,降低植被奢侈性耗水,实现区域水资源高效利用,化解因水资源短缺问题而带来的风险。

四是加快建立退耕还林(草)生态建设长效机制。生态建设具有周期长、见效慢、投入大等特点,同时,还涉及基础设施建设、产业结构调整投入、政策性补贴等需要大量资金。因此,在进入后退耕还林(草)时代,要充分发挥国家及地方政府的整体引导效应,形成以国家投入为依托,探索撬动社会资本和民间资金投向生态建设,开辟多元化的投入机制。高度重视退耕还林(草)工程的综合效应,健全退耕还林(草)工程长效机制,从经济合理性与生态建设长远性的双重视角调整和优化国家退耕还林(草)政策,提高退耕还林(草)补贴标准,延长退耕还林(草)补贴期限,逐步建立退耕还林(草)动态补偿标准,增强农民获得感,调动农民积极性、主动性以及蕴藏在广大群众中的创造性。(作者系陕西省社会科学院社会学研究所所长、研究员,曾出版专著《退耕还林还草参与式评估研究》)


牛昉,社会学研究所所长、研究员。

(原文刊登在陕西网调研与决策栏目)

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